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dal 29/04/2008 - al 14/03/2013

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Temi dell'attività Parlamentare

Contabilità e strumenti di controllo della finanza pubblica

 

Nella XVI Legislatura il sistema delle decisioni di bilancio e l’assetto della contabilità nazionale sono stati ampiamente riformati al fine di razionalizzare il processo di programmazione economico-finanziaria e di allocazione delle risorse pubbliche, aggiornandolo in ragione dell’evoluzione della governance economica europea e delle regole di bilancio derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea e da accordi internazionali quali il c.d. Fiscal compact , tenendo conto al contempo del nuovo assetto dei rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali conseguente all’attuazione del federalismo fiscale .

Il riordino complessivo della materia è stato attuato dalla nuova legge di contabilita' e finanza pubblica - legge 31 dicembre 2009, n. 196 -, che ha definito un quadro regolatore unitario delle fasi di costruzione delle decisioni di bilancio, declinando in modo nuovo il ruolo del Governo - responsabile a livello europeo del rispetto dei vincoli finanziari ivi stabiliti -, quello del Parlamento - detentore, ai sensi dell’articolo 81 della Costituzione, dello specifico potere di approvazione del bilancio e titolare della funzione di controllo sull’indirizzo politico economico del Governo - e quello degli enti territoriali, per i quali è stata prevista una più intensa partecipazione alla fase di definizione degli obiettivi economico-finanziari, in stretta connessione con l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione definita dalla legge 5 maggio del 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale.

Il rafforzamento dei raccordi e delle procedure di consultazione e concertazione con le amministrazioni locali ha costituito il corollario del più stringente collegamento tra ciclo di bilancio nazionale e meccanismi di coordinamento economico finanziario predisposti a livello europeo.

Nel complesso, il processo riformatore - che ha visto il Parlamento protagonista nella definizione di diversi interventi frutto d’iniziative legislative di origine parlamentare - si è svolto in tre fasi successive, strettamente connesse con il deterioramento del quadro macroeconomico e delle prospettive di crescita, che ha reso sempre più stringente l’urgenza, da un lato, di porre sotto controllo le dinamiche di aumento della spesa pubblica, e dall’altro di sancire, anche sul piano costituzionale, la necessità di un equilibrio delle finanze pubbliche.

In particolare, l’evoluzione della disciplina contabile si è articolata nelle seguenti fasi:

1) la prima, che ha visto l’approvazione, alla fine del 2009, della predetta nuova legge di contabilita'   che ha aggiornato la precedente legge 468/1978, sistematizzando anche alcune delle innovazioni introdotte in precedenza in via sperimentale, quali la riclassificazione del bilancio e il metodo della programmazione triennale delle risorse;

2) la seconda, realizzata nel 2011 con l’approvazione della legge n. 39/2011, che ha introdotto una serie di modifiche alla stessa legge n. 196/2009 volte ad assicurare la coerenza dei contenuti degli strumenti di bilancio e del ciclo della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le nuove regole e procedure stabilite dall'Unione europea per favorire, nell’ambito del c.d. Semestre europeo , il coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri e una più stringente sorveglianza fiscale;

3) la terza, anch’essa conseguente agli ulteriori sviluppi della disciplina europea e parallela all’adozione del nuovo Trattato sulla stabilita' , il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria (il cd. Fiscal Compact ), si è realizzata con l’approvazione della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 - che ha introdotto nella Costituzione i principi del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche - e della successiva legge 24 dicembre 2012, n. 243, che ha dettato disposizioni puntuali di attuazione di tali principi ai sensi del nuovo sesto comma dell’articolo 81 della Costituzione.

La conclusione della legislatura non ha consentito il completamento del processo riformatore, necessario per dare compiuta attuazione, con legge ordinaria, a talune disposizioni contenute nella citata legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio .

Le principali innovazioni della nuova disciplina contabile

Tra le principali novità introdotte nell’ambito delle prime due fasi della suddetta evoluzione della normativa contabile, si annoverano:

a) l’estensione dell’ambito di applicazione e del perimetro delle norme di contabilità, con la previsione di un quadro normativo unitario per tutti i soggetti che compongono l’aggregato delle amministrazioni pubbliche e l’introduzione di nuove procedure per il coordinamento della finanza pubblica tra i diversi livelli di governo;

b) l’ampliamento dell’orizzonte temporale del sistema delle decisioni di bilancio, che è stato impostato su base triennale, sia in termini di programmazione delle politiche, degli obiettivi e delle risorse, sia in termini di attuazione delle manovre di finanza pubblica, rispetto all’orizzonte annuale adottato in passato, ciò al fine di conferire alle amministrazioni maggiore certezza nella pianificazione delle risorse disponibili, in coerenza con quanto previsto dalla disciplina comunitaria sui quadri di bilancio (Direttiva 2011/85/CE);

c) il miglioramento del corredo informativo dei documenti di finanza pubblica, in termini di programmazione, gestione e rendicontazione, attraverso previsioni di entrata e di spesa articolate per i diversi sottosettori istituzionali – amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza –, la redazione di note esplicative delle metodologie di costruzione degli andamenti tendenziali di finanza pubblica e di allegati informativi sull’efficacia delle manovre finanziarie;

d) l’istituzionalizzazione della riclassificazione funzionale del bilancio dello Stato in missioni e programmi, operata in precedenza in via sperimentale, con l’identificazione dei programmi quali nuove unità di voto parlamentare, cui sono associati specifici indicatori di risultato; e con la previsione di una maggiore flessibilita' delle dotazioni finanziarie iscritte in bilancio;

e) la ridefinizione del contenuto degli strumenti della programmazione economico-finanziaria e della tempistica del ciclo di bilancio , che sono stati rivisti alla luce del ruolo dei diversi livelli istituzionali nel perseguimento degli obiettivi finanziari e della necessità di armonizzare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio ai moduli operativi e decisionali adottati dall'Unione europea nell’ambito del “Semestre europeo”;

f) il rafforzamento delle norme per la copertura finanziaria delle leggi e degli strumenti per il monitoraggio e il controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica e per la diffusione del metodo della misurazione e della valutazione dei risultati delle politiche pubbliche, perseguito attraverso la previsione, a regime, di un processo di spending review e di una specifica delega al Governo per il potenziamento dei controlli di ragioneria e la graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche del programma di analisi e valutazione della spesa, attuata con il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123.

L’intensificarsi dell’attività di controllo e gestione della spesa ha evidenziato, nel suo attuarsi, alcune criticità dei sistemi contabili pubblici, ravvisabili nelle difformità delle procedure e nell’eterogeneità degli schemi di bilancio adottati, anche da parte di enti dello stesso comparto, tale da generare problematicità nella verifica della rispondenza dei conti pubblici alle condizioni previste dalla disciplina dell’Unione europea.

Nell’ottica di un potenziamento del monitoraggio della spesa e del consolidamento dei conti pubblici, la nuova legge di contabilità nazionale - in combinato disposto con la legge delega di attuazione del federalismo fiscale, relativamente agli enti territoriali -, è pertanto intervenuta sul punto, recando a tal fine una apposita delega per l’armonizzazione degli schemi di bilancio e dei sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni, attuata con il decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, mentre per le amministrazioni locali è stato adottato il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.

La medesima legge ha, infine, introdotto norme volte favorire l’esercizio delle attività di controllo parlamentare, prevedendo, tra l’altro, l’accesso da parte delle due Camere - sulla base di apposite intese - alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.

Al contempo, ha previsto specifiche deleghe legislative al Governo in materia di razionalizzazione delle procedure di spesa relative al finanziamento delle spese in conto capitale e completamento della riforma del bilancio dello Stato, anche al fine del potenziamento della funzione del bilancio di cassa.

Il contenuto degli strumenti di bilancio

Per quanto concerne, in particolare, gli strumenti di attuazione della politica di bilancio, gli interventi di riforma hanno inteso, in linea di principio, circoscrivere il contenuto proprio della legge di stabilita' (ex legge finanziaria,), espandendo al contempo le potenzialità della legge di bilancio quale strumento di politica economica, sia nella fase di allocazione delle risorse sia in quella gestionale.

Rispetto alla prassi che in passato aveva registrato un sensibile ampliamento dei contenuti delle leggi finanziarie annuali – tanto che diversi commentatori avevano coniato la definizione di legge finanziarie “omnibus” - la legge di stabilità viene configurata quale strumento fondamentale di regolazione annuale delle principali grandezze macroeconomiche previste dalla legislazione vigente, finalizzato ad adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi, con esplicito divieto di inserirvi norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio e interventi di natura localistica o microsettoriale.

Il proposito del Legislatore è stato quello di restringere, rispetto alla preesistente legge finanziaria, il contenuto proprio della legge di stabilità, al fine di configurare un sistema che individuasse invece nei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica la sede propria di definizione dei macro interventi, anche di carattere ordinamentale, di attuazione del Programma nazionale di riforma e di rilancio e sviluppo dell'economia, lasciando alla legge di stabilità il compito di definire, nell’ambito della sessione di bilancio, il quadro macroeconomico e le questioni di carattere generale di maggiore rilievo.

Pur essendosi effettivamente manifestato, nella prassi parlamentare, un restringimento della portata normativa della legge di stabilità rispetto ai contenuti, molto dilatati, delle ultime leggi finanziarie, va tuttavia rilevato come il suddetto proposito non si sia pienamente realizzato nella concreta definizione delle leggi di stabilità che si sono susseguite nel corso della XVI legislatura, atteso che nelle stesse sono talvolta confluite disposizioni estranee al contenuto proprio dello strumento.

Inoltre, la centralità attribuita nel nuovo sistema delle decisioni di bilancio alla legge di stabilità e ai disegni di legge collegati è stata, almeno in parte, ridimensionata dalla numerose manovre correttive di finanza pubblica adottate in corso d’anno con il ricorso alla decretazione d’urgenza.

Per quanto concerne il bilancio statale, la nuova disciplina contabile, sistematizzando alcuni interventi adottati in via sperimentale fin XV legislatura, ha inteso rafforzare le funzioni tipicamente ad esso attribuite: quella informativa, attraverso una riclassificazione funzionale delle voci di spesa – ripartite in missioni e programmi – volta a rendere Parlamento e cittadini più informati in ordine alle dimensioni, ai flussi e alle destinazioni delle risorse finanziarie pubbliche; e quella allocativa ed esecutiva, attraverso un ampliamento delle potenzialità decisionali del disegno di legge di bilancio, concentrando l’attenzione sui programmi di spesa – divenuti le nuove unità di voto parlamentare - e attraverso la previsione di una maggiore flessibilità nell’utilizzo delle risorse finanziarie, finalizzata ad agevolare una gestione del bilancio più strategica e orientata agli obiettivi e ai risultati..

Si è così inteso accentuare caratteristiche del bilancio quale strumento di attuazione degli indirizzi di politica economica e finanziaria, anche attraverso la previsione della possibilità di rimodulare in via compensativa, per motivate esigenze ed entro determinati limiti, le dotazioni finanziarie all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione di spesa, anche con riferimento ai fattori legislativi (ossia alle spese autorizzate con legge).

Tale innovazione ha di fatto condotto al superamento della tradizionale concezione della legge di bilancio quale legge meramente “formale” - che si limita a fotografare la legislazione vigente senza potervi incidere- in favore di una concezione della legge di bilancio di carattere sostanziale, cui è consentito di modificare, seppur entro precisi limiti, anche le autorizzazioni legislative di spesa sottese ai programmi.

Altre norme in tema di flessibilita' delle poste di bilancio, introdotte con legge ordinaria al di fuori del quadro normativo delineato dalla legge di contabilità, hanno ulteriormente ampliato l’autonomia ai centri di spesa – in particolare dei Ministeri - anche al fine di rendere maggiormente sostenibili le riduzioni di spesa operate con “tagli lineari” alle dotazioni di bilancio.

Nel complesso, queste linee di tendenza, dirette a rafforzare il ruolo programmatorio e allocativo del bilancio, anche al fine del superamento del criterio della spesa storica, hanno trovato, da ultimo, un ulteriore sviluppo nell’ambito della legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio , che ha previsto l’unificazione in un unico documento contabile – ossia il disegno di legge di bilancio - dei contenuti dell’attuale legge di bilancio e della legge di stabilità.

Ciclo e strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio

Il contenuto degli strumenti di programmazione e la tempistica del ciclo di bilancio delineati nella legge di contabilità approvata nel 2009, sono stati modificati in seguito alla definizione, a livello comunitario, di nuove regole per la  governance economica dell'Unione europea e, in particolare, del nuovo meccanismo per il coordinamento ex ante delle politiche economiche nazionali, che si sostanzia in un ciclo di procedure e strumenti, europei e nazionali, concentrato nel primo semestre di ogni anno (c.d. "Semestre europeo" ), avviato, per la prima volta, nel 2011.

La legge 7 aprile 2011, n.39 ha quindi introdotto modifiche sostanziali e procedurali alla normativa contabile volte, in via generale, ad assicurare la coerenza della programmazione finanziaria nazionale con le procedure e i criteri stabiliti in sede europea, allineando il ciclo di bilancio con il nuovo calendario del Semestre europeo.

In questo quadro, viene fissata al 10 aprile la data di presentazione alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, del Documento di economia e finanza (DEF) , che diviene il principale strumento di programmazione economica e finanziaria, il cui contenuto assorbe la previgente Decisione di finanza pubblica – che veniva presentata nel mese di settembre - e i contenuti della Relazione sull'economia e sulla finanza pubblica. La presentazione del DEF nella prima metà del mese di aprile consente alle Camere di esprimersi sugli obiettivi programmatici in tempo utile per l’invio, entro il 30 aprile, al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di Stabilita' e del Programma Nazionale di Riforma (PNR) , contenuti, rispettivamente, nella prima e nella terza sezione del documento. Sulla base del PNR e del Patto di Stabilità, nel mese di giugno la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati, che saranno poi approvate dal Consiglio ECOFIN.

Una volta completato il processo di coordinamento delle politiche economiche nell’ambito del Semestre europeo, è prevista la presentazione, entro il 20 settembre di ciascun anno, di una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza . La Nota - la cui presentazione è obbligatoria e non più eventuale come previsto in precedenza – consente di recepire le raccomandazioni approvate in sede europea nel corso del primo semestre dell’anno e di procedere all'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF. Il ciclo di bilancio si conclude quindi con la presentazione, entro i 15 ottobre di ogni anno, del disegno di legge di stabilità e del disegno di legge di bilancio, che insieme compongono la manovra triennale di finanza pubblica, recante le misure necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici.

Nell’insieme, con la procedura del “Semestre europeo” è stato per la prima volta sperimentato un processo di “condivisione” della programmazione della finanza pubblica tra Governo, Parlamento nazionale e Istituzioni dell’Unione. Attraverso l’esame del documento di economia e finanza (DEF), che è preceduto dall’analisi della crescita predisposta ad inizio anno dalla Commissione europea, le competenti Commissioni parlamentari possono partecipare anche alla “ fase ascendente” della formazione delle decisioni di bilancio e il Parlamento è posto nelle condizioni di esaminare tutti i progetti, gli atti e i documenti adottati dalle Istituzioni dell’Unione europea nell’ambito del Semestre europeo e di condividere la programmazione della finanza pubblica con il Governo.

Le regole nazionali per la stabilizzazione finanziaria

In concomitanza con l’avvio della definizione del nuovo sistema di governance economica dell’UE, la predetta legge n.39/2012, oltre a incidere sul complessivo processo di programmazione economica di medio termine, ha introdotto ulteriori modifiche all’ordinamento contabile recanti nuovi criteri di prudenzialità della gestione finanziaria, finalizzati ad agevolare il controllo degli andamenti di finanza pubblica ed il perseguimento dei relativi obiettivi fissati in sede europea.

In questa logica di prudenza fiscale si collocano le modifiche apportate alla legge di contabilità e finanza pubblica che consentono l’utilizzo del risparmio pubblico a copertura degli oneri correnti della legge di stabilità unicamente per finanziare riduzioni entrata e solo a condizione che sia assicurato un valore positivo del risparmio pubblico.

In coerenza con le richieste dell’Unione europea di destinare alla riduzione del deficit e del debito le eventuali maggiori entrate non previste a legislazione vigente, si prevede, inoltre, il divieto di utilizzare le maggiori entrate, rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione, per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrata, con l’espressa indicazione che l’eventuale “extra gettito” debba essere finalizzato al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

Un’altra innovazione, volta a rafforzare la disciplina fiscale in conformità a uno schema di programmazione e di bilancio ispirato a procedure e regole di tipo “top down”, consiste nella previsione, introdotta nell’ambito della delega al Governo - non ancora esercitata - per il completamento della riforma del bilancio dello Stato, di un principio direttivo volto a definire criteri e modalità per la fissazione di limiti per le spese del bilancio dello Stato ossia “tetti” di spesa riferiti all’intero aggregato delle risorse iscritte nel bilancio (ivi comprese le spese non rimodulabili per stipendi, pensioni, oneri contrattuali, ecc), da individuarsi in via di massima nel DEF e da adottare con la successiva legge di bilancio.

Queste regole per la disciplina fiscale introdotte nel 2011 sono state in seguito integrate con il complesso di norme adottate in sede di attuazione del principio del pareggio di bilancio , nel cui ambito sono state introdotte specifiche regole per il controllo della spesa e la riduzione del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, che anche in tal caso trovano un diretto fondamento nella nuova disciplina comunitaria del Patto di stabilita' e crescita e nel c.d. Fiscal compact.

In via generale, va altresì segnalato che nel quadro di fiscal governance italiano le principali regole fiscali a garanzia della disciplina di bilancio siano rinvenibili:

  • nel Patto di stabilita'interno , finalizzato a individuare le modalità attraverso cui gli Enti locali e le Regioni concorrono al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, attraverso la definizione di vincoli specifici che gli enti sono tenuti a rispettare congiuntamente a obblighi di informazione, comunicazione e certificazione nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, e a un sistema sanzionatorio in caso di inadempienza;
  • nel Patto per la salute , volto a conseguire una corretta programmazione della spesa sanitaria pubblica, esclusa dalla disciplina del Patto di stabilità interno, attraverso la fissazione a monte dell’ammontare delle risorse statali da destinare al Servizio sanitario nazionale e la definizione di regole per migliorare la qualità dei servizi e delle prestazioni, sulla base di un modello di “governo condiviso” tra amministrazione centrale e locale;
  • nella previsione di meccanismi di controllo (“tetti”) della crescita della spesa farmaceutica rispetto alla spesa sanitaria.
Il principio del pareggio di bilancio e le più recenti innovazioni contabili

Nel corso della seconda parte della legislatura, in concomitanza con il persistere e l’acuirsi delle tensioni sui debiti sovrani dell’area dell’Euro, è emersa a livello comunitario l’esigenza di prevedere negli ordinamenti nazionali ulteriori e ancor più stringenti regole per il consolidamento fiscale e, in particolare, di introdurre, preferibilmente con norme di rango costituzionale, la “regola aurea” del pareggio di bilancio.

Tale esigenza, formulata in origine quale impegno non giuridicamente vincolante nell’ambito del Patto euro plus , è stata da ultimo esplicitamente affermata nel Trattato sulla stabilita', il coordinamento e la governance nell'unione economica e monetaria (cd. Fiscal Compact ), adottato dal Consiglio europeo il 30 gennaio 2012 e firmato in occasione del Consiglio europeo dell'1-2 marzo 2012.

Analogamente a quanto previsto in altri ordinamenti europei, anche il Parlamento italiano, oltre a ridisegnare la propria disciplina contabile ordinaria - attraverso la legge n.196 del 2009 e le successive modificazioni apportate dalla legge n. 39 del 2011 - ha provveduto a introdurre nella Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.

La riforma, disposta con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, ha novellato gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, incidendo sulla disciplina di bilancio dell’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali.

Le novelle all’articolo 81 della Costituzione, che detta regole sulla finanza pubblica e sulla formazione del bilancio, sanciscono il principio del "pareggio di bilancio" in termini strutturali, in base al quale lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del ciclo economico.

Ai sensi della nuova disciplina costituzionale – che entrerà in vigore dal 1° gennaio 2014 - alla regola generale del pareggio di bilancio è possibile derogare, facendo ricorso all’indebitamento, solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali, che possono consistere in gravi recessioni economiche; crisi finanziarie e gravi calamità naturali.

Per circoscrivere e rendere effettivamente straordinario il ricorso all'indebitamento connesso a eventi eccezionali, si prevede che esso sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere, sulla base di una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

La puntuale definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono demandati a un’apposita "legge quadro" di attuazione del pareggio di bilancio , che ai sensi del dettato costituzionale deve essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

Tale legge, approvata alla fine della legislatura (legge 24 dicembre 2012, n. 243), presenta sul piano delle fonti una valenza rafforzata, in quanto potrà essere abrogata, modificata o derogata solo in modo espresso da una legge successiva approvata ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione.

Essa ribadisce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche, sancito ai sensi del nuovo comma 1 dell’articolo 97 della Costituzione, di assicurare l’equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde all'obiettivo di medio termine ossia al valore del saldo individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea, che per l’Italia coincide, nel 2013, con il pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali, ossi a corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum.

L’equilibrio dei bilanci s’intende conseguito, peraltro, quando il saldo strutturale, calcolato in sede di consuntivo, evidenzia uno scostamento dall’obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo ai sensi dell’ordinamento dell’Unione europea e dagli accordi internazionali in materia (pari, in sostanza, allo 0,5 per cento del PIL), ovvero quando assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine nei casi di eventi eccezionali – che consentono il ricorso all’indebitamento - e di scostamenti dall’obiettivo programmatico strutturale, ovvero quando evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello considerato significativo.

In attuazione del nuovo primo comma dell’articolo 97 Cost., la legge ribadisce altresì l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la sostenibilità del debito pubblico, specificando che qualora il rapporto debito/PIL superi il valore di riferimento definito dall’ordinamento dell’Unione europea (60% del PIL), in sede di definizione degli obiettivi si debba tenere conto della necessità di garantire una riduzione dell’eccedenza rispetto a tale valore in coerenza con la nuova regola del debito contenuta nel Patto di stabilità e crescita riformato e nel c.d. Fiscal compact. Tale regola prevede, in particolare, che gli Stati il cui debito supera il 60% del PIL debbano adottare interventi per ridurlo con un ritmo adeguato, assumendo come riferimento una diminuzione dell’eccedenza di debito al ritmo di un ventesimo all'anno in media negli ultimi tre anni.

In attuazione della legge costituzionale n. 1 del 2012, la legge reca altresì una regola sulla spesa , stabilendo che il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche non possa essere superiore a quello calcolato in coerenza con le regole europee – che prevedono un ancoraggio del tasso di crescita della spesa al livello del PIL potenziale - e che, a tal fine, nei documenti di programmazione finanziaria debba essere indicato, per il triennio di riferimento, il livello della spesa medesima delle amministrazioni pubbliche.

La legge dà quindi attuazione al secondo comma del nuovo articolo 81 della Costituzione, che consente il ricorso all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. In tale ambito è specificato che per eventi eccezionali s’intendono i periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea e gli eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

Quanto alla procedura di autorizzazione, si prevede che il Governo, qualora ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico per fronteggiare i suddetti gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere una relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilendo le finalità alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definendo al contempo il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico.

La legge reca, inoltre, una specifica disciplina tesa a far fronte a eventuali scostamenti degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici, diversi da quelli già considerati per il caso di eventi eccezionali, prevedendo a tal fine un meccanismo di correzione volto ad assicurare il ritorno all’obiettivo programmatico.

Specifiche disposizioni dettate in tema di finanza regionale e locale sono dirette ad assicurare l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico, nonché il concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. Ulteriori disposizioni disciplinano, inoltre, l’equilibrio dei bilanci delle amministrazioni non territoriali, nonché il contenuto della legge di bilancio.

Infine, la legge prevede l’istituzione, presso le Camere, di un organismo indipendente, denominato “Ufficio parlamentare di bilancio”, avente le funzioni di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio.

Ad eccezione delle norme concernente l’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e della nuova disciplina in materia di contenuto della legge di bilancio, di cui si prevede l’applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2016, le disposizioni della nuova legge quadro si applicheranno a decorrere dal 1°gennaio 2014.

Informazioni aggiornate a venerdì, 15 febbraio 2013