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Temi dell'attività Parlamentare

Iniziative di riforma costituzionale
Il Parlamento nella XVI legislatura è stato impegnato dalle proposte di revisione costituzionale volte a dare maggiore efficienza all'ordinamento della Repubblica, garantendo al contempo la rappresentatività delle istituzioni democratiche, ma anche da altre iniziative, miranti a incidere su singoli punti della Carta costituzionale o a modificare altre leggi costituzionali.
Il dibattito sulle riforme costituzionali

Il dibattito – che aveva attraversato l’intero corso delle legislature precedenti – sulle riforme costituzionali da adottare al fine di dare maggiore efficienza all’ordinamento della Repubblica, garantendo al contempo la rappresentatività delle istituzioni democratiche è ripreso in ambito politico sin dall’avvio della XVI legislatura.

Il tema è emerso in ambito parlamentare in più occasioni: si ricordano i richiami al tema operati, alla Camera, nel corso della discussione di mozioni sulle riforme costituzionali, sul “lodo Alfano” e in tema di giustizia (seduta del 9 giugno 2009) e al Senato, in occasione dell’esame delle mozioni sulle riforme costituzionali (seduta pomeridiana del 2 dicembre 2009).

Sulla base degli orientamenti emersi in sede parlamentare, la Commissione Affari costituzionali della Camera e la Commissione Affari costituzionali del Senato hanno avviato il 7 giugno 2010 un’indagine conoscitiva sulle questioni inerenti al processo di revisione costituzionale in materia di ordinamento della Repubblica, articolata in tre sessioni di audizioni, incentrate sui seguenti temi:

  • superamento del bicameralismo perfetto, anche in rapporto all'evoluzione dell'ordinamento in senso federale;
  • revisione della forma di governo e possibili interventi sul sistema elettorale;
  • ordinamento giurisdizionale e norme sulla giurisdizione.

Il 25 luglio 2012, con 153 voti favorevoli, 138 contrari e 7 astenuti, il Senato ha approvato in prima lettura la riforma del Parlamento e della forma di Governo, nel testo proposto dalla Commissione e ampiamente modificato dall'Assemblea (A.S. 24 e abbinate). Il progetto di legge è passato all'esame della Camera (A.C. 5386). L'esame in sede referente presso la Commissione Affari costituzionali non è stato portato a conclusione.

Gli elementi caratterizzanti della riforma approvata dal Senato riguardano:

  • l'istituzione del Senato federale;
  • l'elezione diretta del Capo dello Stato;
  • la riduzione del numero dei parlamentari (508 deputati e 254 senatori, oltre ai parlamentari eletti all’estero);
  • il superamento del bicameralismo perfetto, con l’introduzione di un procedimento legislativo con una doppia deliberazione conforme solo in casi limitati;
  • l'istituzione di una commissione paritetica per le questioni regionali presso il Senato;
  • l'integrazione dei poteri del governo in Parlamento e accentuazione del primato del Presidente del Consiglio nella compagine di governo;
  • il rafforzamento della stabilità di governo, anche con il ricorso alla cosiddetta sfiducia costruttiva.

Oltre alle citate proposte di revisione costituzionale volte ad incidere su alcuni importanti aspetti dell’ordinamento della Repubblica hanno impegnato il Parlamento nella XV legislatura anche altre iniziative, miranti a incidere su singoli punti della Carta costituzionale o a modificare altre leggi costituzionali.

In un solo caso tali iniziative hanno condotto all’approvazione definitiva e all’entrata in vigore di una legge di revisione costituzionale: con legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 è stato introdotto nella Costituzione, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, il principio dell'equilibrio delle entrate e delle spese, il cosiddetto "pareggio di bilancio". Avendo raggiunto il quorum dei due terzi dei componenti nella seconda votazione, sia alla Camera, sia al Senato, la modifica costituzionale non potrà essere sottoposta a referendum popolare.
Negli altri casi, ai quali di seguito si accenna, l’iter parlamentare non si è concluso prima dello scioglimento delle Camere.

Riforma del Titolo V

Fin dall’approvazione nel 2001 della riforma del titolo V della parte II della Costituzione, il problema principale posto dalla nuova ripartizione di attribuzioni legislative tra Stato e regioni è stato quello di una chiara individuazione del contenuto delle materie, al fine di determinare una netta linea di demarcazione tra competenza statale e competenza regionale.
Nell’ultimo periodo della XVI legislatura il Governo Monti ha approvato, nella seduta del 9 ottobre 2012, un disegno di legge costituzionale di riforma del Titolo V. Come è risultato dal comunicato stampa del Consiglio dei ministri, l’intervento si è reso necessario alla luce delle criticità emerse nel corso degli anni; tuttavia, dato il breve spazio di legislatura ancora a disposizione, l’obiettivo era quello di apportare modifiche quantitativamente limitate, ma significative dal punto di vista della regolamentazione dei rapporti fra lo Stato e le regioni.
L’intervento riformatore si incentra anzitutto sul principio dell’unità giuridica ed economica della Repubblica come valore fondamentale dell’ordinamento, prevedendo che la sua garanzia, assieme a quella dei diritti costituzionali, costituisce compito primario della legge dello Stato, anche a prescindere dal riparto delle materie fra legge statale e legge regionale. E’ la cosiddetta clausola di supremazia presente in gran parte degli ordinamenti federali.
Si tende, inoltre, ad impostare il rapporto fra leggi statali e leggi regionali secondo una logica di complementarietà e di non conflittualità, con alcune innovazioni particolarmente incisive.
Si attribuisce inoltre alla legge statale un ruolo più duttile ed ampio nell’area della legislazione concorrente, prevedendo che spetta alla legge dello Stato non più di stabilire i problematici “principi fondamentali”, bensì di porre la disciplina funzionale a garantire l’unità giuridica ed economica della Repubblica. Si dispongono, poi, confini meno rigidi fra potestà regolamentare del Governo e potestà regolamentare delle regioni, prevedendo in modo semplice che lo Stato e le regioni possano emanare regolamenti per l’attuazione delle proprie leggi.
L’esame del disegno di legge (A.S. 3520), è iniziato al Senato, presso la I Commissione, ma si è subito interrotto in quanto contemporaneamente presso la I Commissione della Camera era in corso l’esame di diverse proposte di legge costituzionali vertenti sul medesimo tema. A seguito di intese tra i due Presidenti delle Camere si è convenuto che il disegno di legge governativo proseguisse alla Camera in abbinamento alle proposte di legge di iniziativa parlamentare già incardinate.

Le proposte di legge costituzionale abbinate al disegno di legge del governo intervengono sulla ripartizione di competenze legislative tra Stato e Regioni delineata dall’articolo 117 della Costituzione. Le proposte di legge Zaccaria (A.C. 445), Carlucci (A.C. 763), Mantini (A.C. 1709), Borghesi (A.C. 2801), Laffranco (A.C. 4423) e Libè (A.C. 4806 e A.C. 5432) Palumbo, sono volte ad ampliare l’ambito di intervento del legislatore statale; la proposta di legge Zaccaria (A.C. 445), in particolare, introduce una cd. clausola di supremazia, che consente un intervento della legge statale nelle materie di competenza concorrente o residuale regionale.
La proposta di legge Volontè (A.C. 1372) disegna un diverso equilibrio tra attribuzioni legislative statali e attribuzioni legislative regionali, con una notevole riduzione delle materie di competenza concorrente, che per la maggior parte transitano nella competenza regionale, e nell’individuazione espressa di alcune materie attribuite alla competeza esclusiva delle regioni. Essa inoltre ha un contenuto più ampio rispetto alle altre, in quanto non si limita ad intervenire sull’art. 117 Cost., ma modifica molti altri articoli del titolo V.
Come si è detto, l’esame delle proposte parlamentari e del disegno di legge governativo non è stato portato a conclusione.

L'iniziativa legislativa popolare e i referendum

Nel corso della XVI legislatura presso il Senato è iniziato l'esame congiunto di alcune proposte di legge di iniziativa parlamentare volte a modificare la disciplina costituzionale in materia di iniziativa legislativa popolare e di referendum (A.S. 83 ed abbinate).

Alcune proposte miravano ad una revisione complessiva della disciplina di questi due importanti strumenti di democrazia diretta, prevedendo tra l'altro la possibilità di sottoporre a referendum popolare (referendum propositivo o deliberativo) le proposte legislative di iniziativa popolare in caso di mancata approvazione entro un determinato termine e introducendo l'istituto del referendum confermativo, che può essere attivato prima dell'entrata in vigore di una legge.

Altre proposte erano invece volte più specificamente a rivitalizzare l'istituto del referendum abrogativo previsto dall'art. 75 della Costituzione, disponendo l'aumento del numero di sottoscrizioni necessarie per la richiesta di referendum, abbassando il quorum di partecipazione per la validità dello stesso ed anticipando il controllo di ammissibilità da parte della Corte costituzionale.

La riforma degli artt. 41, 97 e 118 della Costituzione

Tra le iniziative di riforma costituzionale che hanno caratterizzato la XVI legislatura vanno menzionate le proposte di modifica degli articoli 41, 97 e 118 Cost. finalizzate a rafforzare la garanzia costituzionale della libertà economica.
In particolare presso la Camera è iniziato l'esame di un disegno di legge costituzionale del Governo, presentato il 7 marzo 2011 (A.C. 4144), che riguarda la c.d. Costituzione economica. L'Assemblea della Camera ha modificato il testo approvato in commission, ma non ha portato a conclusione l'esame.
Il nucleo fondamentale delle modifiche, con riferimento all’articolo 41 Cost., estende la garanzia costituzionale della libertà dell’iniziativa economica privata anche alla libertà dell’attività economica, da intendersi quale successivo momento di svolgimento connesso alla fase iniziale di scelta dell’attività stessa. Il terzo comma del vigente art. 41 viene, poi, interamente riscritto da un emendamento introdotto nel corso dell’esame in Commissione, per il quale la legge e i regolamenti disciplinano le attività economiche al solo fine di impedire la formazione di monopoli pubblici e privati e, come aggiunto da un emendamento approvato in Assemblea, nel rispetto del principio di libera concorrenza.
Si stabilisce infine che la legge si conformi ai principi di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini, prevedendo, di norma, controlli successivi.
Completano la riforma della costituzione economica la modifica degli articoli 97 e 118 della Costituzione. Quanto all’articolo 97, relativo alla pubblica amministrazione, si specifica che le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà e dei diritti dei cittadini e del bene comune e l'esercizio, anche indiretto, di queste è regolato in modo che ne siano assicurate l'efficienza, l'efficacia, la semplicità e la trasparenza. E’ sostituita l’espressione “pubblici uffici” con quella di “pubbliche amministrazioni”, organizzate secondo disposizioni di legge. Tra i criteri da rispettare nella definizione dell’ordinamento degli uffici amministrativi viene introdotto il principio di distinzione tra politica e amministrazione. E’ infine specificato che la carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito.
La modifica del quarto comma dell’art. 118 della Costituzione, riguarda la c.d. sussidiarietà orizzontale,stabilendosi che lo Stato e gli altri enti territoriali esercitano le attività che non possono essere svolte adeguatamente dai cittadini singoli o associati.

Riforma costituzionale della giustizia

Una complessiva riforma del titolo IV della parte II della Costituzione, relativo alla magistratura è stata oggetto di un disegno di legge costituzionale presentato nel corso della XVI legislatura dal governo Berlusconi (A.C. 4275).
Uno dei princìpi ispiratori della riforma è l’affermazione di una netta distinzione, nell’ambito della categoria dei magistrati, tra giudici e pubblici ministeri. Corollario di tale distinzione è la separazione delle carriere ed una disciplina differenziata della posizione di autonomia e indipendenza del pubblico ministero, in parte già desumibile dall’ordinamento costituzionale vigente.
Il riconoscimento quale ordine autonomo e indipendente da ogni potere, che nel testo vigente riguarda tutti i magistrati, viene riferito unicamente ai giudici allo stesso modo, l’esercizio della giurisdizione è limitato ai giudici. Per l’ufficio del pubblico ministero, viene previsto che esso sia organizzato secondo le norme dell’ordinamento giudiziario che ne assicurano l’autonomia e l’indipendenza. La possibilità per la legge di prevedere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari viene estesa ai pubblici ministeri e non più limitata alle funzioni attribuite a giudici singoli.
E’ inoltre oggetto di modifica il principio dell’esercizio obbligatorio dell’azione penale, con l’attribuzione alla legge della determinazione dei criteri per tale esercizio.
Sono oggetto di modifica le attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura (CSM).
Quanto alla polizia giudiziaria, viene meno il riferimento al potere della magistratura di disporre «direttamente» della polizia giudiziaria ed la disciplina del rapporto tra magistratura e polizia giudiziaria è rimessa alla legge.
Sono poi ampliate le attribuzioni del Ministro della giustizia, con la costituzionalizzazione della funzione ispettiva e della relazione annuale al Parlamento.
All’articolo 111 Cost., che sancisce i princìpi del giusto processo, è aggiunto un nuovo comma sull’appellabilità delle sentenze.
Una nuova disposizione costituzionale riguarda la responsabilità dei magistrati. È sancita la responsabilità diretta dei magistrati per atti compiuti in violazione dei diritti, al pari degli altri funzionari e dipendenti dello Stato ed è introdotto il principio della responsabilità civile dei magistrati per i casi di ingiusta detenzione e di altra indebita limitazione della libertà personali.

Altre iniziative di riforma costuzionale

Nel corso della XVI legisatura la Camera ha esaminato alcune proposte di legge costituzionale volte a modificare la disciplina sul passaggio di comuni e province ad altra regione.

Inoltre, la Camera ha approvato un progetto di legge finalizzato a promuovere la partecipazione dei giovani alla vita politica, economica e sociale ed a equiparare tra l’elettorato attivo a quello passivo (A.C. 4358A.S. 2921). Il Senato non ha concluso l'esame del testo.
Il disegno di legge prevedeva l’equiparazione dell’età per l’esercizio del diritto di voto passivo e attivo e il conseguente abbassamento dei limiti di età per l’eleggibilità a Camera e Senato. L’equiparazione del diritto di voto passivo e attivo costituisce una prima attuazione del nuovo articolo 31 della Costituzione, integrato dal medesimo progetto di legge. Una modifica, infatti, stabilisce che la Repubblica promuove con appositi provvedimenti la partecipazione dei giovani alla vita politica, economica e sociale della Nazione. Inoltre, con l'approvazione di un emendamento da parte dell'Assemblea della Camera, si introduce in Costituzione il principio della equità fra le generazioni.

Al Senato è iniziato e non concluso  l'esame una proposta di legge recante disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato (A.S. 2180) per il quale si rinvia all'approfondimento: Legge 124/2008 - "Lodo Alfano" e una proposta di legge relativa al potere di rinvio delle leggi alle Camere del Presidente della Repubblica (A.S. 797). 

Infine, sia la Camera, sia il Senato, hanno approvato le proposte di legge costituzionale volte a ridurre il numero dei membri dei consigli regionali delle regioni a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia, Sicilia e Sardegna: per il contenuto delle relative leggi, si veda il tema Riduzione del numero dei consiglieri regionali.

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