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Temi dell'attività Parlamentare

Informatizzazione della pubblica amministrazione
Il tema dell'innovazione e dell'informatizzazione nella pubblica amministrazione percorre l'intera legislatura, che si è aperta con lo svolgimento di un'indagine conoscitiva presso la Commissione Affari costituzionali. Sul piano normativo, si segnala la delega conferita dalla L. 69/2009 al Governo per la modifica del codice dell'amministrazione digitale, che è stata attuata con il D.Lgs. 235/2010 e altri numerosi interventi in materia, in gran parte d'iniziativa governativa, contenuti in provvedimenti intersettoriali. In particolare, si segnala il rafforzamento delle misure tese a diffondere l'uso della posta elettronica certificata da parte delle pubbliche amministrazioni e della carta d'identità elettronica, nonché il riassetto delle competenze organizzative in capo all'Agenzia per l'Italia digitale.

In apertura della XVI legislatura, la I Commissione ha svolto sul tema dell'informatizzazione della p.a. un’indagine conoscitiva, terminata con l’approvazione di un documento conclusivo nella seduta del 16 dicembre 2009. L'indagine ha preso in esame le azioni, gli interventi e le risorse destinati all'innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni, ponendoli a confronto con i risultati conseguiti.

I punti evidenziati dalle conclusioni del documento hanno riguardato, in primo luogo, la contrapposizione data dall’esistenza di un quadro normativo ispirato ad una concezione estremamente avanzata, di una pubblica amministrazione in grado di mettere a frutto tutte le potenzialità connesse con l'uso delle nuove tecnologie dell'informazione, con le difficoltà legate alla concreta attuazione di tale prospettiva. Sul piano quantitativo, da un confronto con gli altri paesi europei, è emerso che la spesa pro capite per l'ICT da parte della pubblica amministrazione in Italia è inferiore a quella della maggior parte dei Paesi europei. Sul piano della governance, caratterizzata da un’estrema articolazione organizzativa a livello centrale non sempre ispirata a criteri di razionalità, è stata evidenziata la difficoltà di trovare un centro di impulso e di coordinamento unitario delle politiche messe in campo nel settore dell'informatizzazione delle pubbliche amministrazioni, specie per quanto attiene il rapporto tra Stato, regioni ed enti locali per evitare problemi di interoperabilità.

Anche alla luce dei risultati dell'indagine, nel corso della legislatura sono stati adottati numerosi provvedimenti di implementazione delle politiche di innovazione tecnologica delle pubbliche amministrazioni.

Le modifiche al Codice dell'amministrazione digitale

Le disposizioni in materia di attività digitale delle pubbliche amministrazioni sono state raccolte e riordinate in un unico contesto normativo, il Codice dell’amministrazione digitale (CAD), adottato con il D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82. Il Codice affronta in modo organico il tema dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’attività amministrativa, nei suoi aspetti organizzativi e procedimentali e con riguardo ai rapporti con i cittadini e le imprese. Il testo contiene inoltre la disciplina relativa al documento informatico e alla firma digitale.

La legge 69/2009 ha previsto alcune norme tese ad accelerare il processo di realizzazione dell’e-government tra le quali, in particolare, si segnala la delega al Governo (art. 33) ad adottare uno o più decreti legislativi di modifica del CAD. La delega ha previsto, fra l’altro, l’inserimento di forme sanzionatorie per le amministrazioni che non ottemperino alle previsioni in questo contenute, nonché la modifica della normativa in materia di firma digitale, con l’obiettivo di semplificarne ed intensificarne l’uso da parte della PA, dei cittadini e delle imprese.  In ossequio alla delega è stato approvato il D.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235, il quale, riformando il Codice, ha inteso assicurare maggiore effettività alle numerose disposizioni ivi previste in modo da rendere concretamente esigibili i diversi diritti contemplati in altrettante norme di principio. Tra le novità introdotte si segnala, in sintesi:

  • il riconoscimento di nuovi diritti in capo ai cittadini e alle imprese quali: il diritto all'uso delle tecnologie nelle comunicazioni con tutte le amministrazioni pubbliche, il diritto di effettuare qualsiasi pagamento con modalità informatiche, il diritto all'utilizzo della posta elettronica certificata (PEC), il diritto a trovare on line tutti i moduli e i formulari validi e aggiornati;
  • l'estensione dell'applicazione delle disposizioni del Codice anche ai soggetti privati preposti ad attività amministrative;
  • l'istituzione dell'Indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni;
  • il consolidamento della validità giuridica del documento informatico e la definizione dei contenuti dei siti internet delle pubbliche amministrazioni.

Il Codice ha subìto ulteriori modifiche e innovazioni, fuori da un quadro di riforma organico, ad opera di numerose novelle recate da provvedimenti intersettoriali. Tra questi, si segnalano, per l’ampiezza delle modifiche apportate, il D.L. 201/2011 (art. 29-bis), il D.L. 5/2012 (artt. 6-ter, 47-quinquies e 47-sexies) e il D.L. 179/2012 (artt. 2, 4, 5, 6, 9, 9-bis e 15). Tra i contenuti più rilevanti si ricordano:

  • disposizioni tese a consentire alle p.a. l'utilizzo di programmi informatici appartenenti alla categoria del software libero o a codice a sorgente aperto;
  • disposizioni volte a rendere più cogenti le previsioni in tema di trasmissione di documenti per via telematica tra pubbliche amministrazioni e tra queste e privati; in particolare, si prevede che la mancata trasmissione di documenti per via telematica tra pubbliche amministrazioni e tra queste e privati determina responsabilità dirigenziale e disciplinare
  • l‘introduzione del c.d. domicilio digitale, con il quale si riconosce ad ogni cittadino la facoltà di indicare alla pubblica amministrazione un proprio indirizzo di posta elettronica certificata, cui le pubbliche amministrazioni e i gestori di pubblici servizi sono tenuti ad inviare le comunicazioni dal 1° gennaio 2013;
  • l’istituzione dell’Indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata (INI-PEC) delle imprese e dei professionisti presso il Ministero per lo sviluppo economico;
  • l’estensione della possibilità di effettuare pagamenti con modalità informatiche;
  • la previsione che, a partire dal 1° gennaio 2014, le amministrazioni pubbliche nonché le società partecipate da enti pubblici, utilizzano esclusivamente i canali e i servizi telematici, per determinate tipologie di atti
  • l'istituzione dell'Anagrafe nazionale della popolazione residente, che rappresenta l'evoluzione tecnologica e informativa dell'Indice nazionale delle anagrafi (INA) e semplifica la gestione dei dati anagrafici della popolazione (popolazione residente in Italia e cittadini italiani residenti all'estero).
Le strutture di governo per l'innovazione digitale

Nel corso della XVI legislatura, si sono susseguiti alcuni interventi volti a razionalizzare le strutture organizzative funzionali al perseguimento degli obiettivi di e-Government. In un primo momento, si è provveduto a riorganizzare il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), sulla base della delega contenuta nell’art. 24 della L. 69/2009. In particolare, il D.Lgs. n. 177/2009 ha provveduto a trasformare il CNIPA in Digit@PA, ente pubblico non economico che opera secondo le direttive e sotto la vigilanza del Presidente del Consiglio o di un Ministro da lui delegato.

Nell’ultimo anno di legislatura, con gli articoli 19, 20, 21 e 22 del D.L. 83/2012 si è provveduto a razionalizzare il complesso delle funzioni in materia di innovazione tecnologica e di digitalizzazione della pubblica amministrazione, creando a tal fine un organismo unico, denominato Agenzia per l'Italia digitale al posto della pluralità di amministrazioni e di enti finora competenti in materia. Tale profonda riorganizzazione è funzionale a garantire l’attuazione della c.d. Agenda digitale italiana, progetto di derivazione europea volto ad incrementare fino al 50% l'uso dei servizi e-government da parte dei cittadini dell'UE e fino all'80% da parte delle imprese dell'UE entro il 2015 (su cui, si v. Le comunicazioni elettroniche e l'Agenda digitale nazionale.

Alla nuova Agenzia sono attribuite le funzioni precedentemente espletate da DigitPA e dall’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione (enti che vengono contestualmente soppressi), nonché quelle facenti capo al Dipartimento per la digitalizzazione della pubblica amministrazione e l’innovazione tecnologica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, destinato ad essere riorganizzato con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

La dematerializzazione

All’inizio della XVI legislatura, l’art. 27 del D.L. 112/2008 (c.d. "taglia-carta"), ha obbligato le amministrazioni, dal 1° gennaio 2009, a ridurre del 50% rispetto al 2007, la spesa per la stampa delle relazioni e di ogni altra pubblicazione prevista da leggi e regolamenti e distribuita gratuitamente od inviata ad altre amministrazioni. Sempre a partire dalla stessa data, è prevista una diversa modalità di abbonamento alla Gazzetta Ufficiale da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici, stabilendo la sostituzione degli abbonamenti in formato cartaceo con gli abbonamenti telematici.

Con la finalità di diffondere comportamenti, prassi e procedure che riducano i consumi di carta, l’art. 7-bis del D.L. 208/2008 ha affidato al Ministro dell'ambiente il compito di organizzare iniziative e strumenti di monitoraggio e verifica, nonché realizzare progetti e campagne di comunicazione.

Anche l’art. 32 della legge 69/2009 contiene norme finalizzate all’eliminazione dei costi derivanti dal mantenimento delle pubblicazioni legali in forma cartacea. A decorrere dal 1° gennaio 2011, è riconosciuto effetto di pubblicazione legale agli atti e ai provvedimenti amministrativi pubblicati sui siti informatici delle amministrazioni e dei soggetti obbligati, o delle loro associazioni. Dalla stessa data le pubblicazioni oggi effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale. Al fine di promuovere il progressivo superamento della pubblicazione in forma cartacea, sempre dal 1° gennaio 2011, le amministrazioni e gli enti pubblici tenuti a pubblicare sulla stampa quotidiana atti e provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica o i propri bilanci, oltre all’adempimento di tale obbligo con le stesse modalità previste dalla legislazione vigente, provvedono altresì alla pubblicazione nei siti informatici. A partire dal 1° gennaio 2013, le pubblicazioni effettuate in sola forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale. Le pubblicazioni cartacee sono sostitute con pubblicazioni nei siti internet secondo le modalità definite con il D.P.C.M. 26 aprile 2011.

Per quanto riguarda la normativa speciale, si segnalano numerose disposizioni volte ad accelerare il processo di dematerializzazione amministrativa specie in ambito scolastico e universitario (su cui, si v. Innovazione digitale nella scuola e nell'università), in quello sanitario (si rinvia a La sanità digitale - eHealth) e nel settore della giustizia (si v. Digitalizzazione del processo).

Posta elettronica certificata

La posta elettronica certificata (PEC) viene definita dal Codice dell'amministrazione digitale (CAD) come il sistema di comunicazione in grado di attestare l'invio e l'avvenuta consegna di un messaggio di posta elettronica e di fornire ricevute opponibili ai terzi.

Il decreto-legge n. 185/2008, con l’intento di portare a regime l’uso della PEC quale ordinario e tendenzialmente unico strumento di comunicazione alternativo all’invio postale di documenti cartacei, ha esteso a tutte le amministrazioni pubbliche l’obbligo di istituire una casella di posta elettronica certificata, o analogo indirizzo di posta elettronica. Il medesimo provvedimento ha previsto anche l'attribuzione gratuita di una casella di posta elettronica certificata - PEC a tutti i cittadini che ne facciano richiesta. L'indirizzo di PEC consente l'invio di documenti informatici per via telematica con valenza legale ed è valido giuridicamente ai fini dei rapporti con le pubbliche amministrazioni, che sono tenute ad utilizzare tale strumento per le comunicazioni e le notificazioni aventi come destinatari i dipendenti della stessa o di altra amministrazione. Si è disposto, inoltre, che la posta elettronica certificata venga usata con effetto equivalente, ove necessario, alla notificazione avvenuta per mezzo della posta ordinaria. La definizione delle modalità di rilascio e di uso della casella di PEC assegnata ai cittadini è stata operata con il D.P.C.M. 6 maggio 2009.

La legge n. 69/2009 ha, poi, rafforzato tali interventi, attribuendo anche alle pubbliche amministrazioni locali e regionali la facoltà di assegnare caselle di posta elettronica certificate ai cittadini residenti nel loro territorio mentre il D.Lgs. n. 235/2010, riformulando il CAD nella parte relativa a tali strumenti, ha stabilito che tutte le amministrazioni pubbliche, nonché le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico, provvedano a istituire e pubblicare nell'Indice degli indirizzi della PA almeno una casella di PEC per ciascun registro di protocollo. In definitiva, a seguito delle modifiche che hanno interessato il CAD, le pubbliche amministrazioni sono tenute a utilizzare la PEC ai fini della trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una di consegna a soggetti che abbiano preventivamente dichiarato il proprio indirizzo; la trasmissione del documento informatico tramite PEC equivale, altresì, alla notificazione a mezzo posta, salvo che la legge disponga diversamente.

L'implementazione delle funzioni della PEC è stata perseguita anche da altri provvedimenti tra i quali merita ricordare:

  • il D.P.C.M. 22 luglio 2011, ai sensi del quale, a decorrere dal 1° luglio 2013, la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avvengono esclusivamente in via telematica;
  • il decreto-legge 5/2012 che, tra l'altro, ha reso sufficiente, ai fini della validità dell'invio telematico di istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni, la sottoscrizione mediante la firma elettronica qualificata;
  • il decreto-legge 179/2012 recante norme volte a rendere più cogenti le previsioni vigenti circa la trasmissione di documenti per via telematica.
Carta di identità elettronica

La carta di identità elettronica (CIE), introdotta dalla legge 127/1997, è definita dal Codice dell'amministrazione digitale (CAD) come il documento d’identità munito di elementi per l'identificazione fisica del titolare, rilasciato su supporto informatico dalle amministrazioni comunali. Si tratta di uno degli strumenti principali del processo di informatizzazione della pubblica amministrazione. Infatti, la CIE, oltre a mantenere la funzione del documento cartaceo attestante l’identità della persona, ha la funzione di strumento di accesso ai servizi innovativi che le pubbliche amministrazioni locali e nazionali mettono a disposizione per via telematica.

Tra i diversi provvedimenti intervenuti nel corso della legislatura in materia di CIE si ricorda, in primo luogo, l’articolo 10, co. 1, del decreto-legge n. 70/2011 che ha riservato al Ministero dell’interno la responsabilità, in precedenza attribuita ai comuni, sul processo di produzione e rilascio della stessa. Successivamente, l’articolo 40 del D.L. n. 1/2012 ha previsto la definizione di una tempistica graduale per il rilascio della carta d’identità elettronica a partire dai comuni che dovranno essere identificati con decreto interministeriale. Inoltre, ha stabilito che le carte d’identità elettroniche devono essere munite anche della fotografia e delle impronte digitali della persona a cui si riferiscono.

Un ulteriore aspetto oggetto di interventi legislativi non sempre coincidenti è quello legato alla possibilità di unificare i documenti in formato elettronico. In particolare, l’articolo 10, co. 3, del D.L. n. 70/2011, come modificato dal D.L. 179/2012 (art. 1, co. 2) ha demandato ad un D.P.C.M. la definizione dell’ampliamento delle possibili utilizzazioni della carta d’identità elettronica anche in relazione all’unificazione sul medesimo supporto della carta d’identità elettronica con la tessera sanitaria (si v. La sanità digitale - eHealth). La conseguente definizione delle modalità tecniche di produzione, distribuzione e gestione del documento unificato è rinviata all’adozione di un decreto interministeriale. Lo stesso D.L. 179/2012 ha disposto un finanziamento aggiuntivo di 60 milioni per il 2013 e di 82 milioni a decorrere dal 2014, per la realizzazione e il rilascio gratuito del documento unificato. In attesa della realizzazione del documento unificato, si mantiene il rilascio della carta d’identità elettronica.

VoIP e Sistema pubblico di connettività

L’utilizzo dei servizi VoIP (Voice over Internet Protocol) si inquadra nel percorso di razionalizzazione delle risorse delle pubbliche amministrazioni; rende infatti possibile effettuare una conversazione telefonica sfruttando una connessione Internet, o altra rete dedicata, con risparmi sulle chiamate e minori costi infrastrutturali.

La legge 69/2009, all'articolo 36, ha affidato al Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA) – ora Agenzia per l'Italia digitale – il compito di realizzare e gestire entro il 2011 un nodo per i servizi VOIP.

Il Sistema pubblico di connettività (SPC) raccorda invece i sistemi informatici di tutte le pubbliche amministrazioni statali, regionali e locali configurandosi come l’intranet della PA. Lo stesso articolo 36 ha stabilito la predisposizione di un programma triennale volto ad assicurare, entro il 2011, l’adesione al SPC di tutte le amministrazioni pubbliche e la realizzazione di progetti di cooperazione tra i rispettivi sistemi operativi nonché la piena interoperabilità delle banche dati, dei registri e delle anagrafi per ampliare la tipologia dei servizi online, erogati a cittadini ed imprese.